Les actions face aux risques majeurs

 
 

La prévention, une mission fondamentale

La prévention des risques majeurs regroupe l’ensemble des dispositions à mettre en œuvre pour réduire l’impact d’un phénomène naturel ou anthropique (lié à l’action de l’homme) prévisible sur les personnes et les biens. Elle est de fait une mission fondamentale tant de l’État que des collectivités locales.

Elle s’inscrit dans une logique de développement durable, puisque, à la différence de la réparation après une crise, la prévention tente de réduire les conséquences humaines, économiques, sociales et environnementales d’un développement non maîtrisé de notre société.

Les actions en matière de prévention des risques majeurs peuvent être regroupées en plusieurs grandes familles :

  • l’amélioration de la connaissance et de la conscience du risque ;
  • l’amélioration des systèmes de surveillance, de prévision, de vigilance et d’alerte ;
  • l’alerte et la gestion de crise ;
  • la maîtrise de l’urbanisation et l’adaptation du bâti ;
  • la fiabilité des ouvrages et des systèmes de protection (digue pour les inondations) ;
  • l’amélioration de la résilience des populations (la culture du risque et les mesures de sauvegarde).

Au-delà de ces actions de prévention, l’État a en charge la gestion de l’après-crise et la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle.

Les outils réglementaires de prévention dans l’aménagement

Les pouvoirs publics disposent d’outils réglementaires pour réduire le risque dans les zones sensibles, en maîtrisant leur urbanisation :

  • Le plan local d’urbanisme (PLU), principal outil de planification de l’urbanisme au niveau communal ou intercommunal.
  • Le plan de prévention du risque naturel, outil privilégié mis en place pour les zones à enjeux forts. C’est notamment le seul outil qui permet la prescription de mesures constructives (les règles et normes à respecter lors de travaux de construction).
  • L’article R111-2 du code de l’urbanisme, valable pour tous types de risques naturels et technologiques, permet de refuser un projet d’urbanisation au titre de la sécurité publique, que les communes soient ou non dotées d’un document d’urbanisme et lorsque le risque n’a pas été pris en compte dans ses dispositions.

L’article R111-2 du code de l’urbanisme : un outil d’aménagement

L’article R.111-2 du code de l’urbanisme stipule : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation des prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».

Lorsqu’un risque naturel ou technologique a été identifié sur un territoire - même en l’absence de prescription d’un plan de prévention des risques ou de document d’urbanisme - l’administration peut s’appuyer sur l’article R.111-2 pour prévenir ce risque : soit en refusant un projet de construction, d’aménagements, d’installations ou de travaux, soit en l’autorisant avec des prescriptions.

À la suite de la tempête Xynthia, l’État a recours à l’article R-111.2 pour les secteurs qui se sont révélés très vulnérables, en attendant l’approbation de Plans de Prévention du Risque d’Inondation prenant en compte ce phénomène.

Les travaux et aménagements pour réduire les risques

En complément des mesures réglementaires et des dispositifs de surveillance, il est possible de réaliser un certain nombre d’aménagements permettant de réduire le risque.

Certains d’entre eux sont rendus obligatoires, notamment le débroussaillement au travers du règlement départemental et le plan de prévention incendies de forêt.

Les travaux pour mieux lutter contre les incendies de forêt

Ces travaux forestiers sont réalisés préventivement afin de faciliter la lutte contre les feux de forêt. Ces actions sont notamment effectuées par les Associations Syndicales Autorisées de défense de la forêt contre les incendies qui effectuent les travaux d’aménagements forestiers et les sylviculteurs qui assurent l’entretien de la forêt.

La réalisation, l’entretien des pistes et des ouvrages de franchissement (qui permettent un accès des véhicules lourds de lutte contre l’incendie), les 2 108 points d’eau forestiers* (puits forés, châteaux d’eau forestiers, points d’eau naturels, cuves maçonnées, etc.) créés sur le territoire sont autant d’éléments permettant de renforcer l’efficacité de la lutte contre les feux de forêt.

* selon le SDACR 2013

Les travaux et aménagements pour réduire le risque de mouvement de terrain

Pour réduire le risque d’éboulement, la mise en place d’ancrages, de grillages, de filets, de fossés, peut être effectuée dans certains cas.

En matière de glissements de terrain et de coulées de boue, l’eau étant le phénomène déclencheur, le contrôle des écoulements peut être assuré par différentes techniques : drainage, entretien des buses, collecteurs publics ou privés, etc.

Face au risque d’effondrement de carrières souterraines, diverses actions peuvent être menées, lorsque la carrière est suffisamment accessible allant du comblement des carrières (méthode très coûteuse) au confortement des galeries (à l’aide de piliers, poutres…) sans oublier la ventilation des carrières pour diminuer la condensation (vecteur d’érosion). Toutefois toutes les carrières ne s’y prêtent pas, les carrières à niveaux multiples notamment. Des témoins et/ou des capteurs peuvent également être posés.

Les travaux et aménagements des cours d’eau pour réduire le risque d’inondation

Tout en veillant au respect de la biodiversité des cours d’eau, il est possible d’agir sur leurs sections d’écoulement, tant sur le lit mineur (élimination d’obstacles, nettoyage de berges…), que sur le lit majeur. Des zones vierges peuvent aussi être aménagées pour accroître les capacités de stockage d’eau des terrains riverains en cas de crues.

L’endiguement, qui est une technique lourde en termes de construction et d’entretien, doit être réservé à la protection des zones les plus fortement urbanisées. L’implantation de nouvelles digues ne peut être engagée qu’après production d’une étude d’impact hydraulique globale démontrant que ce nouvel ouvrage n’aggrave pas le risque sur les territoires en aval. Dans tous les cas, une digue – quelle que soit sa taille - reste susceptible de rompre lors d’une forte crue : le risque zéro n’existe pas.

La surveillance et la prévision

La prévision des phénomènes constitue un autre volet de la prévention des risques majeurs. Elle peut prendre différentes formes selon que l’on surveille une tempête, une crue majeure, un départ de feu de forêt ou un éboulement.

La surveillance des phénomènes météorologiques extrêmes

En France, la prévention s’appuie sur la surveillance de l’évolution des perturbations atmosphériques et sur la mise en œuvre de dispositifs d’information des populations et des autorités concernées.

Météo-France a pour mission la prévision météorologique qui repose sur les observations des paramètres météorologiques et sur les conclusions obtenues par des modèles numériques.

La Procédure de vigilance Météo

Une carte de vigilance est établie deux fois par jour (à 6 h et 16 h) et transmise aux services de sécurité et aux médias. Cette procédure a un triple objectif :

  • permettre aux autorités publiques, à l’échelon national, zonal et départemental, d’anticiper une crise majeure ;
  • fournir aux préfets, aux maires et aux services opérationnels les outils de prévision et de suivi permettant de préparer et de gérer une crise ;
  • assurer dans le même temps l’information la plus large possible des médias et de la population (notamment via le site internet Météo France) en donnant les conseils ou consignes de comportements adaptés à la situation.

Consulter la carte de vigilance météorologique : http://vigilance.meteofrance.com

Lors d’une mise en vigilance orange ou rouge, des bulletins de suivi (nationaux et régionaux) sont élaborés, afin de couvrir le(s) phénomène(s) signalé(s). Ils contiennent quatre rubriques : la description de l’événement, sa qualification, les conseils de comportement, et les date et heure du prochain bulletin.

Le plan départemental d’alerte météorologique synthétise l’ensemble de ces éléments et prévoit la diffusion de l’information par le préfet aux maires, aux services d’urgence et de secours et aux médias, afin qu’ils préparent les moyens d’informer la population.

La prévision des crues

Même si son intensité est difficile à estimer, l’inondation reste un risque prévisible qui dépend en grande partie des circonstances météorologiques. L’État a en charge la surveillance, la prévision et la transmission d’informations sur les crues des principaux cours d’eau, actions qui visent à améliorer l’information des maires et des riverains sur les risques d’inondations.

Le service de prévision des crues basé à Bordeaux assure un suivi en temps réel des bassins versants. La prévision des crues est basée sur une observation continue des précipitations complétée par un suivi des niveaux de la plupart des cours d’eau de plaine grâce à un réseau de stations automatiques de collecte de données.

Une carte de vigilance des crues permet d’apprécier les niveaux de risque sur les différents cours d’eau veillés par l'État. Éditée par le service central d'hydrométéorologie et d’appui à la prévision des inondations (SCHAPI), cette carte est librement consultable sur Internet :

http://www.vigicrues.gouv.fr

Deux fois par jour, à 10 heures et à 16 heures, un bulletin d’information nationale et des bulletins d’informations locaux précisent l’évolution des crues. En période de crues, ces bulletins sont réactualisés plus fréquemment, les informations étant basées sur une anticipation des évolutions des niveaux d’eau dans les prochaines 24 heures.

La détection des feux de forêt

La lutte contre les incendies de forêt repose sur une détection rapide des départs de feux. Elle est réalisée au moyen des visites de secteur par les centres d’incendie et de secours (ces visites sont facilitées par un réseau dense de pistes et d‘observatoires) et des collectes d’informations météorologiques (Météo-France, images satellites de l’occupation du sol…). Cela permet de définir les niveaux de risques par zone, afin de mobiliser par anticipation les moyens de lutte contre l’incendie.

L’observation des zones sensibles aux mouvements de terrain

Concernant les risques associés aux falaises et aux phénomènes littoraux, la surveillance peut être effectuée localement au moyen d’observations régulières (visite, pose de témoins, capteurs…) par les communes ou les propriétaires, notamment en cas de conditions météorologiques défavorables.

Cette observation est beaucoup plus difficile pour les carrières souterraines privées et difficiles d’accès. Des témoins ou des capteurs peuvent éventuellement être posés par leurs propriétaires. Les effondrements de carrières ne sont cependant pas prévisibles temporellement.

La planification de l’organisation des secours

La prévision repose également en grande partie sur l’anticipation d’un événement redouté et la planification d’une chaîne d’alerte et de l’organisation des secours.

Si un événement survient, le maire, les autorités préfectorales et les autres acteurs de la gestion de crise ont un rôle déterminant à jouer, leurs actions nécessitant une coordination fine, orchestrée par le préfet.

Le rôle du maire

Dans sa commune, le maire est responsable de l’organisation des secours de première urgence, de l’accompagnement et du soutien aux populations. Pour cela, il peut mettre en œuvre un outil opérationnel, le plan communal de sauvegarde (obligatoire pour les communes dotées d’un PPR ou comprises dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention).

Le maire tient également un rôle central d’information vis-à-vis du préfet et de ses services en leur retransmettant les renseignements du terrain et en leur indiquant les ressources dont il dispose.

Lorsque l’organisation des secours revêt une ampleur ou une nature particulière (événement grave affectant plusieurs communes), elle relève de la compétence du préfet. Il peut également intervenir sur demande du maire ou si l’accident nécessite un plan d’urgence.

Les missions du préfet

L’alerte

En cas d’événement majeur, le préfet organise la diffusion de l’alerte vers les acteurs opérationnels (services et organismes de secours, maires). Les maires, ainsi informés, transmettent alors à la population les informations et consignes spécifiques et prennent les mesures de protection immédiates permettant d’atténuer ou d’éviter les conséquences dommageables.

L’organisation des secours

Concrètement, en cas de survenue d’un événement majeur, le préfet :

  • active la disposition spécifique ORSEC et met en place les mécanismes d’alerte appropriés
  • met en place une cellule de crise comprenant l’ensemble des personnes compétentes pour gérer la situation
  • ouvre si besoin un standard de crise « A Votre Service 33 » pour informer le grand public

Cette organisation des secours a, au préalable, été planifiée dans différents plans, sur lesquels le préfet s’appuie pour mettre en œuvre les interventions d’urgence.

Le Plan ORSEC, plan polyvalent de gestion de crise, recense l’ensemble des moyens publics ou privés mobilisables en cas de catastrophe et définit les principes de planification et d’organisation des secours.

La planification ORSEC est quant à elle prévue pour permettre de contrôler des situations spécifiques :

  • Le plan de secours à nombreuses victimes organise les secours d’urgence (commandement, coordination et rapidité des moyens déployés) pour prendre en charge de nombreuses victimes
  • Les plans particuliers d’intervention (PPIPlan particulier d'intervention ) spécifiques aux risques particuliers tels que les installations nucléaires ou les installations classées SEVESO seuil haut. Ils sont mis en œuvre lorsqu’un accident interne à l’installation dépasse le périmètre du site et menace les populations riveraines.
  • Les dispositions spécifiques qui couvrent les risques pouvant porter atteinte à l’environnement (inondations, coulées de boues) où étant liés à une activité (réseau d’eau potable) ou une infrastructure spécifique (hors sites bénéficiant d’un PPIPlan particulier d'intervention ). Elles ont pour objet de prévoir l’organisation des secours en déterminant les missions des différents moyens d’intervention publics et privés dans le département.

Le rôle des services opérationnels

Le service départemental d’incendie et de secours (SDIS) est chargé de la lutte contre les incendies, du secours aux personnes victimes d’accidents ou sinistres et de leur évacuation d’urgence. Le SDIS est placé sous la tutelle du préfet en matière opérationnelle. Un centre opérationnel départemental d’incendie et de secours (CODIS) assure la veille permanente à chaque niveau de responsabilité.

Les services d’aide médicale d’urgence (SAMU) et les médecins des sapeurs-pompiers sont chargés de la médicalisation des victimes. Ils sont formés à la « médecine de catastrophe ».

La direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) est compétente en matière de politiques d’aménagement et de développement durable des territoires. À ce titre, elle met en œuvre dans le département les politiques relatives, entre autres, à la prévention des risques naturels et des incendies de forêt. Elle concourt à la prévention des pollutions, des nuisances et des risques technologiques, à la prévention des crises. Elle est également le référent départemental pour l'appui technique à la préparation et à la gestion des crises en cas d’inondation.

Enfin, les services de police et de gendarmerie assurent « l’étanchéité » de ce dispositif.

La gestion de l’après-crise et la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle

Après la crise, le préfet coordonne le suivi de l’après-crise : retour d’expérience sur la gestion de la crise afin d’améliorer les plans et procédures, paiement des prestataires mobilisés lors des secours et indemnisation des victimes. La reconnaissance d’un état de catastrophe naturelle peut donner lieu selon le cas à l’indemnisation des victimes. La reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle concerne les dommages matériels directs, ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un phénomène naturel :

  • les inondations (par débordement d’un cours d’eau, par ruissellement et coulée de boue associée, par remontée de nappe phréatique) ;
  • les crues torrentielles ;
  • les phénomènes liés à l’action de la mer (submersion marine et érosion marine) ;
  • submersions marines ;
  • les inondations et chocs mécaniques liés à l’action des vagues ;
  • les mouvements de terrain ;
  • les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation ;
  • des sols ;
  • les avalanches ;
  • les séismes.

En revanche, les dommages dus au vent, à la grêle, à la foudre, aux infiltrations d’eau sous les toitures, sont indemnisables par le jeu des contrats classiques d’assurance (tempête, grêle, dégâts des eaux, incendies).

La procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle est la suivante :

  • les victimes déclarent en mairie les dégâts subis ;
  • le maire adresse une demande de reconnaissance au préfet ;
  • le préfet transmet un dossier de synthèse (comprenant un rapport technique et météorologique) au ministère de l’intérieur ;
  • une commission interministérielle émet un avis sur le dossier : défavorable, ajourné (donc à compléter) ou favorable à la reconnaissance ;
  • Un arrêté interministériel est signé puis publié au Journal Officiel. Les intéressés disposent alors de 10 jours pour transmettre aux assureurs l’estimation des préjudices subis.